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“十三五”生态环保规划中你不得不知道的干货

导语
  2016年12月24日下午,由《环境保护》杂志社主办的“‘十三五’生态环境保护规划研讨会”在北京友谊宾馆召开。论坛围绕《“十三五”生态环境保护规划》的思路与特点、“十三五”城市黑臭水体整治、“十三五”生态环境保护与修复、环保投融资政策与创新、“十三五”生态环境保护税收政策等广泛关注的重点、热点议题展开了积极、深入的交流探讨。

  万  军
  环保部环境规划院战略规划部主任
  《“十三五”生态环境保护规划》11月24日由国务院印发,是国务院印发的三个“补短板”的重要专项规划之一。规划贯彻五大发展理念,坚持以提高生态环境质量为核心,统筹生态环境保护,规划的范围、深度和力度前所未有。
  环保部环境规划院战略规划部主任万军指出,《“十三五”生态环境保护规划》在编制的过程中与之前相比有三点显著变化:一是国务院要求将《“十三五”生态环境保护规划》作为重点专项规划,与纲要同时编制、同年审批、同步实施;二是在内容上,以前环保规划侧重于以环境污染治理为主,但这次的规划明确要求环境质量改善,要求生态环保统筹、山水林田湖一体;三是“十三五”期间全面建成小康社会的战略目标已经确定,环境承载力超过或接近上限,经济发展、社会发展、制度改革都面临新的发展形势。老百姓对生态产品的需求日益增长,尤其是清洁的水、干净的空气,以及良好的生态环境质量。
  《“十三五”生态环境保护规划》提出以环境质量改善为核心,首次把环境质量目标作为约束性指标纳入规划纲要,其中包括空气质量、水环境质量,土壤环境质量也首次被纳入规划之中。这是一项显著的进展:一是突出了问题导向;二是突出了百姓期待;三是突出了系统科学治理。
  《“十三五”生态环境保护规划》还有一个突出的特点就是跟“气十条”、“水十条”、“土十条”三大计划是同步实施的,所以规划一个核心的思想,就是坚持质量管理,将三大计划的路线图转变为施工图,坚持一条底线,即环境质量不能降低、不能退化,以城市、单元、黑臭水体为重点,以环境质量达标行动清单式管理为抓手,按城市和控制单元的特点和质量改善要求,一区一策,精准治理,有效落实环境质量改善责任。
  总体来说,《“十三五”生态环境保护规划》有这样五个关键词:绿色发展、质量核心、全面小康、生态环保统筹、社会共治。通过绿色发展强化源头预防,加强生态环境保护增加生态产品供给。通篇强调以改善生态环境质量为核心,统筹各项规划任务。围绕着全面建成小康社会的战略目标,解决老百姓关切的突出环境问题。从理念、空间、任务、制度等层面,推进山水林田湖系统保护。强调政府和市场两手发力,推进政府履责、企业守法、公众参与的社会共治。 

  王家卓
  中国城市规划设计研究院水务分院资源能源所所长
  城市黑臭水体:黑臭在水里、根源在岸上、关键在排口、核心在管网。
  根据住房和城乡建设部、环境保护部等四部委最新发布的消息,全国295个地级及以上城市中,有220个城市排查确认黑臭水体2026个;累计有321个黑臭水体完成了整治工程,占总数的15.8%;已经开工整治的有641个,占总数的31.6%;36个重点城市中,有31个城市排查确认黑臭水体638个,其中有115个黑臭水体完成了整治工程,占18%,已开工整治的有282个,占44.2%。
  《水污染防治行动计划》提出的直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于2017年底前基本消除黑臭水体,时间很紧,而且城市黑臭水体还面临治理投资高、支持PPP落地的体制机制尚不健全等难点,形势不容乐观。
  黑臭在水里、根源在岸上、关键在排口、核心在管网,在介绍城市黑臭水体成因时中国城市规划设计研究院水务与工程分院资源能源所所长王家卓指出,分流不完全、截流不彻底、合流制排水系统缺乏溢流污染控制、雨污混接、污水管网不防渗、末端处理不达标、水体不流动、河湖堤岸不生态、生态基流不够量、面源污染没控制,是导致城市黑臭水体的十大原因。
  如何治理城市黑臭水体?王家卓认为没有捷径可走,必须踏踏实实做好截污、清淤和后期运行维护,要从排水口和排水主干管网开始治理。他指出黑臭水体治理的本质和核心是治理整个流域和汇水区,要有系统性、战略性、全局观,统筹处理好源头与末端、点源与面源、外源与内源、合流与分流、水质与水量、近期与远期、治标与治本、绿色与灰色、分散与集中、生态与安全十大关系;必须在科学合理的规划指导下进行黑臭水体治理,要做到“一河一策”,避免简单的工程堆砌;需考虑治理投入的经济有效性,提供多种规划方案的比选,采用投入/产出分析建立模型预测,实现定量化、模型化,以数据说话;黑臭水体治理应和海绵城市、排水防涝统筹实施,注重项目的可持续性、复杂性;区分封闭水体和非封闭水体,制定有针对性的整治方案;对于内源污染确实严重的水体,需慎重考虑清淤量,注意清淤过程中的污染问题。

  张  升
  国家林业局经济发展研究中心改革研究室主任
  “十三五”时期的生态问题,应突出“两个关键词”,保护+修复。
  《“十三五”生态环境保护规划》第七章提出“加大保护的力度,强化生态修复”。国家林业局经济发展研究中心改革研究室主任张升对该章进行了解读,他认为,“十三五”时期的生态问题,应突出“两个关键词”,保护+修复;坚持“一根主线”,生态保护与修复的层次应由大到小,从国家层面扩展到重点区域,再到重要生态系统,最后是到生态系统的功能;取得“三项成果”,修复生态退化地区,扩大生态产品供给,保护生物多样性。生态保护与修复的核心内容在于处理好两个“量”的问题:保护和改善生态环境资源存量,维护国家生态安全、管护重点生态区域、保护重要生态系统、保护生物多样性;扩大和提升生态环境资源增量,保障生态系统功能的提升、生态产品供给的扩大以及生态退化地区的修复。
  生态安全事关国家安全。“十三五”时期的生态安全格局应以生态安全屏障以及大江大河重要水系为骨架,以国家重点生态功能区为支撑,以国家禁止开发区域为节点,以生态廊道和生物多样性保护网络为脉络,建设“两屏三带”国家生态安全屏障。张升表示,在“两屏三带”的基础上,还应进一步扩大生态保护范围,构建“一圈三区五带”一个更大的战略布局:“一圈”是经济生态协同圈,这个对应的是京津冀一体化;“三区”是东北生态保育区、青藏生态屏障区和南方经营修复区;“五带”,即北方防沙带、沿海防护减灾带、黄土高原-川滇生态修复带,另外还包括丝绸之路生态防护带、长江(经济带)生态涵养带,以此布局生态保护与修复更能维护国家生态安全。

  逯元堂
  环境保护部环境规划院环境PPP中心主任
  把环境真正看作是一种资源,把环境治理作为释放资源环境价值的有效渠道和手段,才能够把一些政府无能为力做到的事情变成一个可以做的事情。
  逯元堂介绍,“十二五”期间,全社会环保投资累计完成4.17万元,较“十一五”增长92.8%,年均增长9.9%。环保投资结构趋于稳定,城市环境基础设施建设投资占比在50%以上,建设项目三同时占比30%左右,工业污染源治理投资不足10%。
在投资回报模式创新方面,环保项目与其他PPP项目相比具有差异性、复杂性和绩效分离性等特点。基于这几个方面的特点,想要在这种模式和机制下取得大的突破和创新,逯元堂在会上提供了两个思路。第一是资源组合开发模式,即把环保项目和资源开发项目组合在一起,通过后续项目来弥补前面污染治理的投入,“肥瘦搭配”。第二是资源化处理模式,这种方式并不能让社会资本全部收回投资成本和预期收益,但是可以在一定程度上缓解政府后期支出的压力。“把环境真正看作是一种资源,把环境治理作为释放资源环境价值的有效渠道和手段,才能够把一些政府无能为力做到的事情变成一个可以做的事情。”逯元堂说。

  吴  健
  中国人民大学环境学院副院长
  污染控制已经进入高成本时代,必须尽快推进环境保护税的改革,降低未来减排的成本。
  中国污染控制的成效主要靠强制手段推行,减排模式的趋同化,污染控制已经进入高成本时代,必须尽快推进环境保护税的改革,降低未来减排的成本。“费改税”强化了环境保护税征收的法律基础和法律保障,但对污染征税的根本性问题并没有完全得到解决,排放税仍然面临提高税额、覆盖重要污染源、强化征管等要求。建议通过税率和征收范围的逐步调整,增加排放税对减排的刺激力度,真正实现污染者付费和公平税负,消除污染的外部性;进行税率动态调整,只有提高排放税率至有效的税率水平,才能保持一定的税收规模和刺激力度,避免累退的不利影响。当前,中国已经初步形成比较完整的环境保护税收体系,环境相关税在整个税制体系中占到举足轻重的地位。在此背景下,应该继续推动排放税和资源税的改革,逐步形成对污染的全过程税收调控,进一步完善中国的绿色税收体系。

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